浅谈重大项目行政决策风险评估和社会稳定风险评估的区别与联系

一、引言

在社会风险管理领域，风险评估是行政机关为达到理性决策而经过的一种规制自我行为的程序，是我国将风险治理关口前移的有效实践。2005年，四川遂宁开创了重大事项社会稳定风险评估实践之先河，探索构建起了“遂宁模式”，随后评估范围扩大到重大决策领域。2010年，《国务院关于加强法治政府的意见》(国发[2010]33号)中首次在国家层面将风险评估应用在行政决策领域，明确将重大行政决策风险评估的结果作为决策的重要参照依据。2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》)，聚焦重大决策事项的社会稳定风险，明确了重大决策事项社会稳定风险评估的具体要求，为决策风评走向法制化奠定基础。同年，国家发展改革委印发《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(以下简称《暂行办法》)，用于指导重大项目社会稳定风险评估。2019年，国务院印发《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，决策风评被设定为重大行政决策草案的一项法定程序。

从以上文件可以看出，评估制度从地方经验上升到法律条文，评估领域从重大项目拓展到重大行政决策，评估内容从社会稳定风险评估(以下简称稳评)延伸到决策风险评估(以下简称决策风评)，决策风评和稳评两制并行。就重大工程项目而言，政法委、政府决策、可行性研究报告审批对决策风评和稳评各有要求，导致政府部门和参与的咨询机构混淆二者概念，分不清评估目的、应用阶段、应用范围、操作方法等方面的区别。本文聚焦重大工程项目，梳理了决策风评和稳评的相关政策文件，研究二者的联系和区别，提出了相关建议，为相关理论研究和实践操作提供参照。

二、决策风评和稳评简述

（一）决策风评

决策风评旨在查找重大行政决策产生的各项风险，提高决策质量和决策效率。在《暂行条例》中，“风险评估”史无前例地被予以单列，要求县级以上地方人民政府重大行政决策的作出和调整应当遵循科学决策原则，充分听取社会公众的意见，对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的决策事项应开展风险评估，经公众参与、专家论证、风险评估和合法性审查等环节，报同级政府集体讨论、决策。

在《暂行条例》基础上，河北、吉林、江苏、贵州、重庆、天津等地也出台了重大行政决策程序的“实施办法”“暂行办法”或“规定”等政府规章，程序上基本延续了《暂行条例》，且在风险评估内容方面有所深化。例如，2020 年青岛市印发的《青岛市重大行政决策程序规定》，在社会稳定风险、生产安全风险基础上增加了生态环境风险、财政金融风险、舆情风险及其他可能引发危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的风险。(见图1)

（二）稳评

稳评旨在全面查找项目可能引发的社会稳定风险，突出查防并重，靶向预防和化解社会矛盾。在《指导意见》中，提出稳评应重点评估项目“四性”(合理性、合法性、可行性、可控性)，在充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级后，形成评估报告。评估报告作为决策的依据，抄送决策实施部门和政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，同时提出重大工程项目建设需要进行社会稳定风险评估的，应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容。

在《暂行办法》中，详细规定了重大固定资产投资项目稳评操作规程、社会稳定风险分析报告及评估报告编制框架等，提出应重点征询相关群众意见，全程查找并分析可能引发社会稳定风险的各种风险因素，重点包括政策规划和审批程序、土地房屋征收方案、技术和经济方案、生态环境影响、项目建设管理、当地经济社会影响、质量安全和社会治安、媒体舆论导向等方面。(见图2)

三、决策风评和稳评的联系和区别

（一）二者之间的联系

决策风评和稳评均是从源头实现风险的有效防控，两者在评估程序、评估内容、评估方法上密切相关。

1.在评估程序上，决策风评和稳评都是旨在调查可能引发的复杂社会矛盾、群体性事件等，从源头上预防和化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，均是项目决策程序的必要环节。开展决策风评的重大项目，一般关系到广大群众切身利益且影响面广、对社会经济影响大，此类项目通常在可行性研究阶段也需要开展稳评。

2.在评估内容上，决策风评重点从社会稳定方面分析项目实施可能带来的风险，综合判定项目实施带来的环境影响风险、财政金融风险等。稳评是在项目决策风险评估通过后，分析具体建设和运营方案对利益相关者的影响，重在查防并重，是风评在社会稳定风险方面的进一步深化、细化。

3.在评估方法上，决策风评和稳评均需要征求公众意见，充分听取居民对项目的建议;都需要查找项目风险，分析项目决策和实施的风险等级，提出风险防范化解措施;风险等级判定方法基本一致，均适用定性分析法和专家打分法。

（二）二者之间的区别

决策风评和稳评侧重点有所不同，在决策阶段、评估目的、评估内容等方面有明显区别。

1.在决策阶段上，重大项目的决策风评应在项目立项前开展，是由项目所在地政府进行集体决策时，决定是否进入基本建设程序而开展的论证工作，是法定程序。稳评应在立项之后的可行性研究阶段开展，作为可行性研究报告批复的前置。根据项目基本建设程序和重大决策风险评估的作用，可以判断风险评估与基本建设程序之间决策程序的逻辑顺序为:项目提出--决策风评政府集体决策一一项目建议书批复一一稳评--项目可行性研究报告批复。

2.在评估目的上，决策风评为政府常务会议或者全体会议讨论提供依据，决策主体为政府，确定项目建设是否带来不可控的风险，若不可控，项目取消或暂缓实施的可能性较大;稳评重点聚焦“四性”，为项目可行性研究提供依据，决策主体为可行性研究报告审批单位，确定项目具体方案的实施是否可能引发社会矛盾和不可控的群体性事件，若不可控,项目优化选址、调整方案、暂缓或取消实施的可能性较大。

3.在评估内容上，决策风评侧重于项目决策的科学性、民主性，重点解决“上不上”的问题，一般是对项目实施受影响的所有群众进行调查，以重大项目为例往往涉及该行政区内所有居民，在公众参与环节应尽可能广泛，防止部分项目因邻避效应而造成政府决策的偏差。稳评侧重于预防、控制和化解可能产生的社会稳定风险，重点解决“评”+“管”的问题，因此一般是对直接受项目影响的利益相关者进行调查，尤其是项目周围受影响区域的群众，应更加详细、细致的开展调查，充分听取利益相关者对项目建设和运营的诉求，以便制定更有针对性的化解措施或优化工程方案。(见表1)

四、案例研究

本研究以青岛市某建成快速路为例，详细介绍决策风评、稳评实操规程，为相关业务开展提供参考。

（一）决策风评

决策承办单位通过政府网站、青岛日报、青岛新闻网、青岛电视台、青岛交通广播等途径发布了公示，公示期30天，向社会公开征求意见，并同步发布了网络调查问卷。公示期间，共收集问卷约2.5万份、接听电话300 余起、邮件近70封，充分听取社会公众意见，部分公众通过网上留言、联名信、12345热线等途径反馈个人意见。同时，决策承办单位在项目沿线组织了3轮公众座谈会议，与沿线居民及企事业单位代表进行了充分沟通，深入听取直接利益相关者的意见。收集到的主要反对意见是部分群众认为项目建设的必要性不足，担心施工期和运营期带来的负面环境影响，担心项目建设影响房价，关注沿线拆迁范围。

根据《青岛市重大行政政策程序规定》(市政府令[2019]271号)，对项目可能存在的6个方面风险因素逐项对照分析。为了能够更清晰地分析风险主要矛盾，更准确地估计工程主要风险因素及风险程度，决策承办单位组织了风险评估会议，邀请了社会稳定、征地拆迁、工程方案、建设管理、生态环境等方面的专家对风险因素进行了最终确定。识别出项目共存在9项风险，包括工程方案合理性风险、土地房屋征收及补偿风险、社会经济环境影响风险、复杂社会矛盾风险、人居质量环境风险、施工期及运营期生产安全风险、财政承受能力及资金安全风险、舆情应对风险、合法合规性风险。

最终经评判，项目风险等级为低风险。在风险防范化解措施中，重点针对项目建设必要性、总体方案、生态环境、财政承受能力和舆情引导方案进行了分析，尤其是对项目进入决策程序后在方案合理性论证、稳评环节提出了具体要求。

（二）稳评

本项目由市政府决策通过后，在可行性研究阶段开展稳评，因与决策风评间隔时间较近，且项目总体方案基本一致，因此稳评可以充分利用决策风评的风险调查结论，并对项目影响的区域开展深入调查。一方面避免了短时间内多次大范围征求意见引发居民误解，另一方面可以准确识别利益相关者的意见与诉求，充分分析项目的风险因素和风险点。收集到的主要反对意见是担心项目建设和运营后对周边环境造成影响,高架桥遮挡临路建筑光线，施工期影响周边居民出行，对商业经营带来负面影响，另外沿线居民对征迁范围较为关注，尤其是老旧小区居民表达强烈的带征带迁意愿。

根据《暂行办法》，对项目可能存在的9个方面风险因素逐项对照分析，最终确定项目风险因素共9项，包括审批、建设程序依法合规性，土地、房屋等征收征用及补偿，工程方案及资金筹措，项目建设运营管理，生态环境影响，社会环境影响及风险管理体系，公共安全及突发事故，历史遗留的社会矛盾，媒体舆情及公众沟通风险。

经判定，项目措施前风险等级为中风险，项目措施后风险等级降为低风险。重点针对工程方案对周边居民的影响、房屋征收程序和方案的合理性提出了风险防范化解措施，并提出了优化项目方案、降低建设和运营过程对周围影响等方面的相关建议，包括采取隔音屏、降噪路面、绿化、限速等方式降低对周边的影响，设置合理的匝道出入口方便周边居民出行，施工过程中严格按照相关法律法规做好防护措施，并将相关调流信息、关键节点信息及时与周边居民沟通等。

五、结束语

决策风评评估范围更广，有助于更全面地评估决策事项的风险因素，也有助于更早发现风险，提前应对和防范风险。因此，对社会公众影响较大的重大项目的决策风评应实现应评尽评，不应只为完善可行性研究报告批复程序，仅开展稳评而省略和忽视决策风评。

在实操过程中，决策风评和稳评的公众参与环节应充分衔接，避免因项目公示信息和内容的重复发布而引发群众的误解和不满，也不能因省略而遗漏相关重要信息的发布，缺少与利益相关者沟通。当项目在两个阶段的总体方案差距不大时，可进行一次方案公示。稳评阶段重点调查沿线利益相关者的意见与态度，但当两个阶段的总体方案差距较大时，或影响范围和程度有较大变化时，应进行两次方案公示，并将变化的原因进行阐述。

做好决策风评和稳评风险因素识别的联动，决策风评阶段应重点识别社会稳定方面的风险，并分析其他可能危害公共安全的因素，如是否会带来财政金融风险、产生较大的超出偿还能力的地方财政债务等，可更宏观、更全面的分析决策带来的风险影响。稳评也应重视决策风评识别出的各类风险，研究相关的风险防范化解措施及下阶段需进一步采用的相关对策。