地方政府专项债在城市更新领域的运用研究

一、引言

2022年，中国常住人口城镇化率达到65.22%，较2021年上升0.5个百分点，与过去年均提升1.2-1.5个百分点相比，城镇化速率下降明显。中国城镇化进程从过去的“粗放式建设”发展进入“精细化运营”时代，城市更新的意义和作用日益突出。实施城市更新行动是在我国城市发展新形势下的重大战略决策部署，已纳入国家“十四五”规划纲要确定的102项重大工程项目之一，对深化平台企业转型、有效带动社会投资、释放存量资产、盘活需求和全面提升城市发展质量，具有重要而深远的意义。加快推进存量更新，使城市更健康、更安全、更宜居，已经成为我国新时期新阶段的重大任务。

二、城市更新概述

2013年中央城镇化工作会议上，明确提出要控制城市增长边界，城市建设要以盘活存量为主，加大存量空间的更新盘活力度。国家《“十四五”规划纲要》、2021年全国《政府工作报告》中均明确提出要“实施城市更新行动”，其重要性提升至前所未有的高度，也意味着我国城市更新发展进入快车道。

一、城市更新的内涵

城市更新是对不符合现代化都市发展趋势和日常生活需要的空间区域，进行有计划、有必要的整治和改建活动。实际上是一个不断完善“城市系统”的过程，更新与发展之间是共生、互动的关系，推动城市内涵式发展与深度进化。以深圳为例，自1999年启动城市更新起，逐步带动城市经济结构转型、人口规模转型、空间结构转型等活动:也成为城市转型的一部分。

二、城市更新的类别及其特征

根据城市更新实施方式和强度的不同，将城市更新项目主要分成综合整治类、有机更新类、拆除重建类三个类别，各类项目的更新强度和内容有明显差异(见表1)。

三、城市更新的投融资模式

城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，主要由政府主导进行实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等;资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。拆除重建和有机更新类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作(见表2)。

三、专项债融资模式下的城市更新项目

近年来，国家持续加强地方政府专项债发行，每年增发4万亿元左右的专项债券，以充分发挥专项债资金对有效投资的引导、吸引和撬动作用，激励和带动全社会投资。专项债券作为政府投融资的“新宠儿”，与城市更新创新融合，充分挖掘城市空间价值，盘活存量，能有效激发市场积极性，吸引社会力量积极参与，推进城市补齐基础设施短板的进程。地方政府作为主体，针对财政资金缺口发行配套专项债券用于城市更新项目，在流程上与政府直接投资相似，一般情况下，地方财政资金和专项债券会配套使用(见图1)。

一、城市更新专项债券发行的要求

1.适用项目的强公益性。专项债券作为地方政府为有一定收益的公益性项目发行的信用债券，对适用项目类别具有较强的甄别和约束性，其公益性决定了地方政府专项债在城市更新领域主要运用于综合整治类项目，具体来说，适用专项债的城市更新项目主要有人居环境整治类、基础设施保障类、公共服务提升类、历史文化保护类和城市生态修复类5种常见类型，大多数城市更新项目同时兼具多种类型(见表3)。

2.项目收益和融资的自求平衡性。2017年财政部公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017]89号)，提出在法定专项债务限额内，各地方根据政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现收益与融资自求平衡的专项债券品种。城市更新专项债券作为其中之一，需要能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。根据发行时披露的预测信息，目前已经发行的城市更新专项债券，项目总收益覆盖债务本息的倍数基本在1.2倍以上，保持了良好的自求平衡性。

二、城市更新专项债项目实践

发行专项债推动城市更新的需求巨大，各地也先后发行了一批城市更新领域的专项债券。全国已有部分省市率先利用专项债券进行城市更新项目，例如广东、浙江、福建、山东、重庆等。2022年，全国发行保障房、旧改、棚改等城市更新专项债项目百余项，发行规模占全国专项债发行总额的比例达到11%(见表4)。

1.武昌古城老旧小区改造项目。项目资金筹措总额158.43亿元，自筹资金投入78.43亿元:剩余80亿元通过发行专项债筹集。本项目以原武昌明城墙为界对面积7.9平方公里的武昌古城进行修复性建设，项目建设主要分三个板块，即古城风貌区保护建设、配套基础设施建设和区域升级改造。在收益与融资自求平衡方面，该项目以整修的文旅用房、配套用房的租金收入、停车位收入和广告收入为主要营运收入，根据测算，项目累计现金结余为166.9亿元，还本付息后，净现金结余专项债券本金资金覆盖倍数达到2.09，本息资金覆盖倍数可达1.21，能够满足收益与融资自求平衡的要求(见表5)。

2.汉口历史风貌区旧城改造项目。项目资金筹措总额144.4亿元，其中自筹资金投入44.4亿元，剩余100亿元通过发行专项债筹集。项目总面积5.73平方公里，建设内容包含老旧小区改造、历史风貌街区整治、文物保护建筑修缮改造、基础设施建设等内容。在收益与融资自求平衡方面，项目以整修的历史建筑划转(或授权)经营的租金收入和经营收入、商贸旅游广告收入、公共服务设施经营收入为主要收入来源。根据测算，项目累计现金结余为271.0亿元，还本付息后，净现金结余专项债券本金资金覆盖倍数达到2.71，本息资金覆盖倍数可达1.29，能够满足收益与融资自求平衡的要求(见表6)。

三、城市更新专项债发行的困境

城市更新的热潮与地方政府专项债券的持续升温碰撞在一起，理论上应该能够形成存量化经济时代推动新型城镇化的强力组合拳。但是从近年来城市更新领域的专项债券发行情况看，并没有达到理想效果。单从2020年专项债发放情况来看，全国新增地方政府专项债券规模3.6万亿元，城市更新领域发行规模仅24.2亿元，占比不到千分之一，这与巨大的城市更新存量需求反差明显。

通过对已发行城市更新专项债项目进行分析发现，这类项目普遍具有两大特点。一是城市更新专项债的发行地以东部沿海、发达地区、一二线城市居多，尤其集中在经济实力和地方财政能力较强的区域。二是城市更新项目总投资额普遍较大，大都在几十亿甚至上百亿元，但是真正从专项债券募集的资金占比较低，往往只占总投资的1/3左右。总体来看，城市更新领域对地方政府专项债券的运用虽有涉及，但对地方财政的依赖性并没有从本质上发生转变，地方财政依然是城市更新专项债项目投资来源的主力军，专项债券资金往往扮演了补充资金的角色。

究其原因，这与城市更新专项债券项目的公益性是密切相关的。地方政府专项债券更适用于综合整治类城市更新项目，这类项目往往投资额大，公益性强，但经营性较差，可盈利性不足。综合整治类项目既不会改变土地性质、也不能进行拆建集约出可开发土地，难以形成土地增值，这与“地产化”的城市更新通过土地的出让和多级开发实现一次性的投资收益平衡有着天壤之别。就单体项目而言，很多综合整治项目(尤其是老旧小区改造项目)投资收益来源十分有限，自身经济效益甚至低于2%，即便是千方百计创设各种经营性项目，收益和融资平衡的目标实现也是势比登天。正是因为这种收益来源的有限性，导致了可支撑的还本付息额度较小，进而使得城市更新领域对专项债券的运用进展缓慢，也使得专项债券对城市更新领域有效投资的引导、吸引和撬动作用难以释放。

目前来看，发达地区、一线新一线城市在“地产化”的更新浪潮中同时释放了大量综合整治需求，而欠发达地区以及二三线城市更新运动更热衷于拆除重建。长远来看，随着地产热的逐步消退和国家对大拆大建的限制，预计欠发达地区以及二三线城市中以地产化为显著特征的拆除重建类更新热度将不断降低，综合整治类城市更新的需求会上升。而这些地区政府财政支出有限，难以匹配城市更新项目巨大的资金需求量，这就需要更多由政府主导或者政府引导的投融资在城市更新领域发挥更大作用。因此，只有不断创新综合整治类城市更新项目收益来源，突破收益和融资自平衡瓶颈，才能不断释放专项债资本在城市更新领域的作用，推动更大规模、更高品质的城市更新运动。

四、破解收益困境的对策研究

1.加强内部经营性收益挖潜

基于项目本身要想提升整体收益，一方面是要加强政府性基金收入和专项收入的挖掘，另一方面要提升项目的整体价值。

挖掘政府性基金收入和专项收入，除了依靠传统的商业租赁、广告和物业管理收入外，可以根据更新对象区域的实际情况和需求，拓展可收费的服务性项目，增加使用者付费收入。要在市政基础设施改造提升以及建构筑物公共部位维修等基础类改造基础上，增加停车库(场)、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、物业用房等配套设施。抢抓新基建和新能源发展风口，适量配置新能源充电桩、能源站等新型基础设施，在有条件的区域推动综合管廊建设，推动市政管线入管廊，增加管廊收入和后期维护管理收入。

提升项目的整体价值，就是要强化公共服务设施配套建设及其智慧化改造，包括社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施，并在户籍管理、电社能障等方面提供全面配套服务，提升片区综合服务品质，使城市更新项目的潜在价值得以凸显，同时增强居民和利益相关者对配套设施使用付费的意愿，从而达到增加项目内生收益的效果。

2.探索跨片区统筹平衡模式

所谓跨片区统筹平衡模式，就是将整治提升类城市更新项目与相邻或邻近的老城区、棚户区:旧厂区、城中村、危旧房改造以及既有建筑功能转换等更新项目进行绑定，充分发挥拆建、改建类项目在自身“造血”功能上的优势，以拆建片区的土地出让等大笔收益来补贴综合整治片区的收益短板，从而实现收益和融资资本的自我平衡。

跨区域组合的原理，是打破传统项目运作方式，将多个地理位置上不相连、性质上不尽相同的项目进行组合，拟制成为一个综合性项目，或构建成一个项目组合体。将多个跨区域项目进行组合的方式，是符合我国政策导向的。2020年的《住房和城乡建设部办公厅关于印发<城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第一批)>的通知》(建办城函〔2020]649号)对此进行了明确的列举，即跨片区组合平衡模式:将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡。

目前，在其他领域专项债券项目中，已经有越来越多的已成功获批发行的项目采用的是跨区域组合的形式。在新型城镇化建设项目中以及国家推广TOD模式和EOD模式中，也都体现了这种跨区域组合的理念。采取这种“肥瘦搭配”模式促进城市更新项目资金平衡，是一种十分有效也具备可操作性的创新模式。但是在实践项目投融资谋划时，务必要保证优质部分(补偿项目)的经营性收入既要能弥补城市更新缺口部分(被补偿主项目)的收人不足，同时也要覆盖补偿项目本身的成本投入。只有形成这种资本上的“双覆盖”，才能形成真正意义上的自平衡。

四、对地方政府发行城市更新专项债的建议

一是紧跟政策导向，强化项目储备。城镇老旧小区改造作为重要民生工程，对满足人民群众美好生活需要、推进城市更新具有十分重要的意义，各地方政府应该紧紧围绕城市更新抓项目谋划和储备，保证“资金跟着项目走”，未雨绸缪为争取新增地方政府专项债券的申报打基础。

二是确保合规使用，强化资金管理。严格遵守专项债申报发行程序，落实地方政府债务信息公开制度，主动接受社会监督。严格债券资金使用管理，依托地方政府债务管理信息系统，对专项债资金实行穿透式、全过程动态监控，健全内部财务、审计和信息披露制度，不定期对专项债资金使用情况进行检查，确保专项债资金合规、合法使用。

三是推动项目实施，强化资本效应。加快推进项目落地建设防止“资金等项目”，加强对债券资金支出进度通报和调度，以最大效率改善老旧小区民生，提升生活质量，强化专项债资金边际效益，提升群众的获得感、安全感、幸福感。 

五、结束语

随着中国城镇化进程从过去的“粗放式建设”发展进入“精细化运营”时代，城市更新的意义和作用日益突出，尤其是在新冠疫情过后全国各地城市更新的需求更加旺盛。加强城市更新项目谋划，破除城市更新领域专项债发行的困境，强化地方政府专项债券在城市更新领域更广泛的运用，对于有效推动城市更新项目落地、降低地方政府财政压力具有十分重要的意义。