数字政府建设项目可行性研究报告编制问题及对策研究

数字政府建设是数字中国重要的组成部分，是推动改革、实现高质量发展的关键抓手和重要引擎，也是政府治理体系和治理能力现代化的重要支撑。高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，而可行性研究是投资决策的核心环节。要坚持科学决策、民主决策、依法决策，提升数字政府建设项目前期论证的质量和水平，实现投资高质量发展，必须加强数字政府建设项目可行性研究的基础作用。

目前数字政府建设项目可行性研究报告编制工作中尚存在一些问题，例如需求分析不足、市场调研不充分、咨询单位选择不透明等，可行性研究报告的编制达不到深度要求，可行性研究报告的汇报不清晰而无法满足项目审批决策要求。2023 年3月，国家发展改革委印发了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲(2023年版)》(简称《可研大纲》)和《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明(2023年版)》(简称《可研大纲说明》)，本文将结合《可研大纲》，分析数字政府建设项目可行性研究报告编制中存在的问题，并提出提高编制可研报告综合水平的对策建议。

一、数字政府建设项目的重要性

党的二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国”。深入推进数字政府建设，是适应信息化时代趋势，加快建设数字中国的必然要求。数字政府是数字经济时代新型的政府治理模式，是强化政府运行、决策、服务、监管能力的重要引擎，对推进政府治理现代化具有重要意义。建设数字政府，对有效服务数字社会、有效引导数字经济发展具有重要意义。
数字政府建设是一种将现代信息技术运用于政府机构的管理模式，以数字化、网络化方式实现政府服务的高效性和便捷性。通过构建协同高效的政府数字化履职能力体系，统筹推进政务服务系统集约建设、互联互通，进而持续深化“放管服”改革、优化营商环境，不断推进数字经济与实体经济融合，以数字化赋能高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。数字政府已经成为推进服务型政府建设的重要抓手、一体化政府建设的重要手段、提升政府治理水平的重要工具。

二、数字政府建设项目可行性研究报告编制中存在的问题

1、项目建设需求分析不足

项目建设需求是数字政府可行性研究报告编制的重要内容，直接关系到拟建项目功能定位、近期和远期目标、建设规模和主要建设内容，数字政府建设项目需求的准确性直接影响可行性研究报告的编制质量。部分数字政府建设项目没有从政府职能角度出发，没有紧密联系政府部门自身实际情况，甚至是项目负责人对项目建设需求不清楚，而没有进行详细的需求分析。当前部分数字政府项目建设需求主要来源于三个方面:一是上级部门下发的批准项目建设的红头文件;二是潜在供应商提供的建设方案;三是其他城市已建同类项目的建设需求案例。数字政府建设部门不能紧扣自身业务流程分析项目建设需求，主要表现就是项目负责人通常为政府部门内负责信息化建设的处(科)室人员，在数字政府建设项目前期论证会议上作汇报时无法详细描述业务需求。

2、项目建设市场调研不充分

数字政府建设项目面向市场主体开展市场调研时，选择的调研对象一般不少于3个且应当具有代表性。建设方案是数字政府投资项目的主体，建设方案的研究和比选是判断数字政府建设项目是否可行和项目审批部门进行投资决策的重要依据，也是进行项目投资估算、经济社会效益分析和下一阶段初步设计的基础。部分数字政府建设部门提供给咨询单位的项目前期材料少、预留的可研报告编制时间短，往往只提供一份前期市场调研材料或者初步建设方案，咨询单位可能无法充分了解项目的背景、目标、范围和需求，从而难以进行全面的可行性研究。同时，由于留给咨询单位编制报告的时间短，咨询单位就直接照搬了建设部门提供的项目前期材料内容，也没有认真地进行市场调研，更加没有进行多方案的研究和比选。

3、咨询单位的选择和约束机制不规范

我国工程咨询业经过30多年的发展，已建立了较为完善的现代工程咨询方法体系。工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学管理办法，为政府部门提供阶段性咨询和管理的智力服务。选择合适的咨询单位和咨询工程师是可行性研究报告高质量编制的重要保障。部分政府部门仍然存在将公司规模作为咨询单位选择标准的认识误区，缺乏对咨询工程师的考核和约束，存在“大型咨询公司、低端咨询工程师”现象，以及咨询业务外包现象。一些咨询工程师缺乏社会和职业责任感，并没有实际咨询经验，而是在可行性研究报告编制过程中采取文字拼凑、照搬模板、照稿宣读等方式，应付性地完成可行性研究报告编制任务。

4、项目建设研究深度不够

数字政府建设项目可行性研究报告应达到内容齐全、数据准确、论据充分、结论明确的深度要求，以满足数字政府建设项目主管部门定方案、定项目的需要。可行性研究报告中选用的主要设备规格参数应能够满足预订货的要求，建设方案应有两个以上方案的比选，主要功能技术数据应能够满足项目初步设计的要求，投资估算的准确度应能够满足决策者的要求。当前，各地数字政府建设项目缺乏对可行性研究报告编制深度要求的统一标准，项目联审部门只注重报告内容的完整性而忽视对报告编制深度的要求。同时政府部门缺乏对数字政府建设项目可行性研究报告编制成果的验收制度，以及缺乏对项目负责人可行性研究报告编制成果质量的评审，也是可行性研究报告深度不够的重要原因。

5、可行性研究报告编写不规范

2023年以前，要求可行性研究报告的内容参照国家发展改革委《投资项目可行性研究指南》(2002年)(简称《可研指南》)及其相关规定，政府投资信息化建设项目的可行性研究报告可参照《可研指南》并结合项目性质、项目特点等具体情况编制。由于针对数字政府建设项目可行性研究报告的编制指南和研究很少，不同咨询公司或同一咨询公司的不同咨询工程师、不同审批部门或同一审批部门的不同审批人员对可行性研究报告的编写和审批要求千差万别，因而造成编制的数字政府可行性研究报告在内容和深度上不一致，报告的总体质量不高等问题。

三、高质量编制数字政府建设项目可行性研究报告的对策建议

1、加强业务流程调研，全面分析项目建设需求

数字政府建设项目是为政府部门工作和政务办公服务，其项目建设需求有着自身的特殊性，必须严格按照政府部门职责和工作流程设计，特别是跨部门、跨局办业务，需要以业务需求为驱动，通过全面分析梳理出业务完整、逻辑清晰的项目建设需求。
市级政府部门在进行数字政府建设项目需求分析时，需要考虑市级部门与省级部门、市级部门与区县级部门之间的业务衔接和工作指导，提前预留相关功能接口和设备资源;考虑市本级政府部门之间的资源申请和资源共享。针对统筹规划、分期建设的数字政府建设项目，在后续进行可行性研究需求分析时,不仅需要注意各期建设工程之间的前后联系，还需要明确各期建设工程之间的需求边界。

2、扩大市场调研范围，进行建设方案的研究和比选

建设方案的研究和比选伴随可行性研究的全过程，是构造和优化项目建设方案的重要工具和基本方法，是可行性研究报告的重要内容。建设方案的研究和比选就是要对两种以上可能的建设方案，从技术、经济、环境、社会各方面进行考虑和分析，对建设方案的科学性、可能性、可行性进行论证、排序、比选和优化。通过对数字政府建设方案的研究和比选，选择合理的建设规模和产品方案、先进适用的技术方案和设备资源，确保数字政府项目的综合效益最大化。
政府部门需要扩大市场调研范围，不能仅局限于某一家的建设方案，要收集行业内具有市场竞争关系的两家或三家数字政府建设方案。咨询工程师需要依靠咨询经验及主观判断和分析能力，通过比较建设方案与项目要求，分析建设方案对项目目标的满足程度，结合经济效益、环境效益和社会效益评价，选择满足程度较高、负面影响较少、综合效益较大的方案。

3、优化咨询单位选择规则，落实咨询单位和人员职责

数字政府建设项目主管部门应建立数字政府建设项目咨询单位考核和评价机制，合理设置咨询单位选择规则。项目联审部门应对咨询单位编制的数字政府建设项目可行性研究报告进行评级评分，其结论作为下一年度数字政府建设项目咨询单位选择的重要参考因素，对于综合评价较差的咨询单位，相关主管部门应逐渐实行末位淘汰制。另外，政府部门应进一步加大扶持小微企业力度，将中型及以下数字政府建设项目可行性研究报告编制任务专门面向有咨询能力的小微咨询单位采购。
咨询单位及其咨询人员应遵守国家法律法规和政策要求，恪守行业规范和职业道德，积极参与和接受行业自律管理。咨询单位对数字政府建设项目可行性研究报告质量负总责，主持咨询业务的咨询工程师对报告质量负主要直接责任，参与项目的咨询工程师对其编写的篇章内容负责，实行咨询成果质量终身负责制。

4、建立健全报告质量控制体系，强化内部评审制度

运用质量管理、项目管理方法，建立健全数字政府建设项目可行性研究报告质量控制体系。一是咨询单位应加强咨询人才培养和职业道德教育，加强咨询人员的专业技能学习，及时更新知识结构、扩大数字政府相关知识面,为编制有深度、高质量的数字政府建设项目可行性研究报告提供咨询人才支持。二是强化咨询单位内部评审验收、政府部门评审验收制度。咨询单位内部组织咨询工程师交叉评审和实行内部验收制度来严把报告质量关，及时发现报告编制过程中出现的各类问题，并予以补充和完善，确保报告内容全面、报告深度和质量过硬。政府部门组织可行性研究报告的评审验收，必要时可邀请外部行业专家对报告进行评审，再根据专家意见和建议进行完善。

5、制定区域性数字政府建设项目可行性研究报告编写大纲

国家发展改革委印发的《可研大纲说明》明确，为更好适用不同行业领域的特点和具体要求，相关管理部门或机构可参照两个编写大纲，在充分反映行业特殊性、根据实际需要对两个编写大纲有关内容进行合理调整的基础上，制定适用具体行业或领域的可行性研究报告编写大纲。地市级数字政府建设项目主管部门应根据数字政府建设项目的特点和具体要求，制定适用于本地区的数字政府建设项目可行性研究报告编写大纲。强调从数字政府建设项目全生命周期管理出发统筹拟定建设方案;围绕项目建设必要性、方案可行性和风险可控性三大目标开展系统、专业、深入的论证;重点把握需求可靠性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性和风险可控性的研究内容;进一步提升数字政府建设项目审批决策的科学性和精准性，推动数字政府建设项目可行性研究报告编制的高质量发展。

四、结束语

可行性研究报告的结论是数字政府建设项目主管部门审批决策的重要依据，报告必须具备独立性、公正性和科学性。政府部门应结合自身职能全面分析项目建设需求，扩大市场调研范围、吸收不同建设方案，建立咨询单位综合评价机制。咨询单位应不断提高咨询人员职业素养和技能，强化咨询质量责任，建立健全数字政府建设项目可行性研究报告质量控制体系，强化多级评审验收制度。主管部门应制定数字政府建设项目可行性研究报告编写大纲，提高可研报告编制的综合水平。